COMMENTARIO
al PROGETTO di LEGGE n. 2918 del 27 giugno 2002
[Prima parte]
A cura del Com.te Renzo Dentesano, Investigatore
di incidenti aeronautici,
certificato
dal N.T.S.B. – U.S.A.
Introduzione.
Fin dalla Premessa
di questa Proposta di Legge n. 2918 presentata alla Camera dei Deputati
il 27 giugno 2002, che scaturisce a seguito dei lavori del Comitato
paritetico per l’indagine conoscitiva “sulla sicurezza del trasporto
aereo” [istituito dopo il disastro aereo del 8 ottobre 2001 a Linate],
si può notare come, quanto meno, i proponenti di questo Progetto di
Legge si siano lasciati trasportare a voler riformare non solo l’Amministrazione
che governa l’Aviazione Civile nazionale, bensì perfino tutta la Parte
Aerea del Codice della Navigazione.
Compito questo del quale, recentissimamente
(in data luglio 2002), il Ministro delle Infrastrutture e dei
Trasporti, del cui dicastero sfortunatamente fa parte l’Aviazione Civile,
aveva rinnovato l’incarico a norma dell’art. 13 del D. Lgs.
n. 250/1997 ad un’apposita Commissione, dalla quale, mentre
viene riconfermata la presenza di quasi tutti i precedenti Commissari,
incluso il D.G. dell’ENAC (il quale, essendo parte “riformabile”, avrebbe
dovuto essere escluso), viene escluso il Prof.
Bruno Franchi, il quale invece aveva la sua buona regione per essere
tenuto presente in quanto oltre che giurista, è il Presidente dell’A.N.S.V.,
cioè parte terza rispetto al sistema amministrativo in vigore.
Com’è stato fatto rilevare in materia dal Senatore
Egidio Pedrini, «della quarantina di pagine di cui consta la Proposta di Legge,
ben trenta sono dedicate alla riforma del Codice della Navigazione,
sei all’ENAC (che viene “promossa”
a pieni voti, senza tener conto di quanto rilevato dalla Corte dei Conti),
cinque all’ENAV
(che in qualità di ente fornitore del Sevizio ATC perde addirittura
il diritto di decidere in merito “al potenziamento e ammodernamento
dei radio-aiuti aeroportuali” trasferiti alla decisione del Gestore
aeroportuale) ed otto all’Agenzia
per la Sicurezza del Volo» che, con la scusa di volerne adeguare
il nome ai compiti investigativi su incidenti ed inconvenienti gravi
solamente, viene, di fatto, malamente evirata.
In ogni modo, si fa notare che, proprio nella Premessa.
il Progetto ignora che il Comitato paritetico
aveva altresì rilevato nel comportamento dell'organismo amministrativo
esistente anche la mancata ottemperanza, da parte di tutti i soggetti
giuridici coinvolti a vario titolo nel disastro di Linate,
alle norme contenute negli Allegati tecnici alla Convenzione di Chicago.
Quindi la proposta fallisce di indicare tra gli obiettivi prioritari
individuati dal Comitato quello di individuare i modi per rendere prontamente
operanti nel nostro ordinamento interno i contenuti degli Annessi I.C.A.O., demandando invece la loro adozione futura all’ENAC anziché
al Ministero che rappresenta direttamente la competenza in materia dello
Stato, sia in ambito nazionale che internazionale.
Ma di questo tratteremo in dettaglio commentando gli
articoli 689 e 670 della P.d.L. di riforma
del Codice della Navigazione.
Per il momento ci sia consentito di riferirci alla
“premiazione” che con questa Legge, a nostro avviso, s’intende fare
dell’ENAC, ignorando completamente quali siano state
non solo le responsabilità organizzative sia a livello
centrale che periferico in merito all’accadimento del disastro di
Linate, ma addirittura non si sia tenuto conto dei giustificati
rilievi mossi a carico dell’ENAC dalla Relazione annuale della Corte
dei Conti sulla gestione degli esercizi finanziari 2000-2001. Rileva
dunque la Relazione della Corte dei Conti, pubblicata a fine giugno:
«Le esperienze maturate
in Italia con la costituzione dell’ENAC devono indurre a severe riflessioni
sulla idoneità degli attuali assetti organizzativi
ed istituzionali a garantire i necessari livelli di sicurezza, sulle
ragioni e sul come una materia tanto delicata e complessa
quale quella della sicurezza aerea non sia stata adeguatamente presidiata,
sia non garantendo i tempi
di entrata in funzione sia la
qualità della componente organizzativa ed
il rendimento istituzionale di questo
Ente chiamato a curare l’applicazione.»
Ma quel che più preme qui rimarcare è quanto in seguito
afferma la Magistratura amministrativa: «Le raccomandazioni
formulate dagli Ispettori ICAO attengono ad aspetti nodali della sicurezza e richiedono un’attenzione
ed un impegno particolare per recuperare i notevoli ritardi accumulati
nel processo costitutivo e sopperire all’ancora insufficiente consistenza
qualitativa e quantitativa della componente
tecnico-ispettiva.»
Ed a questo proposito sarebbe proprio ora che qualcuno
(il Ministro) obbligasse l’ENAC a rendere pubblico interamente lo strombazzato
(da parte di ENAC) risultato positivo ottenuto nell’ispezione
(pur se limitata alle sole materie degli Annessi 1, 6 ed 8) condotta
dall’ICAO sull’Aviazione Civile italiana tra la fine del 1999 ed il
primo semestre del 2000.
Dunque,
aggiunge la Corte: «In materia d’attività tecnica di sorveglianza esiste un’evidente sproporzione
tra l’area e gli operatori da controllare e le risorse disponibili obiettivamente
insufficienti a garantire che l’azione di sorveglianza assicuri il
puntuale rispetto delle prescrizioni regolamentari.» Infine:
«Quanto
al ruolo del Dipartimento dell’Aviazione Civile..» (vale a dire della funzione ispettiva
del Ministero responsabile sull’ENAC) – la Corte sottolinea la necessità che la riforma affronti in modo costruttivo
le difficili problematiche
costitutive dell’amministrazione dell’Aviazione Civile «e soprattutto il modo di svolgimento dell’attività
di vigilanza.» Come a dire che il Ministero debba quanto
meno continuare ad avere un Dipartimento adeguato o ancora meglio un
idoneo Ispettorato capace di vigilare realmente sull’operato
dell’ENAC, dato che la responsabilità dello Stato in materia di normativa
dell’Aviazione Civile nazionale viene delegata dal Ministero all’Ente
Nazionale per l’Aviazione Civile, organismo sul quale, come recita il
comma 4 dell’art.689 della proposta di riforma del Codice, «il Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti è garante ultimo dell’adeguatezza
del sistema nazionale dell’aviazione civile agli
obblighi assunti dallo Stato nella Convenzione di Chicago.»!!
In definitiva, a questo iniziale
commento alla Premessa introduttiva del Progetto di Legge, bisogna ancora
aggiungere che, così come formulato, l’art. 687 della proposta identifica
l’Amministrazione della Navigazione Aerea (?) dello Stato italiano come
«costituita dal
M.I.T. e dall’ENAC» e quindi di già si presenta come «un impianto organizzativo
non-sistema» in quanto assolutamente non mono-sistemico,
cioè senz’altro non il sistema indicato dall’ICAO, tanto da
dover stabilire che «l’ENAC svolge
le funzioni di Autorità dell’Aviazione Civile», non che l’ENAC é «l’Autorità
dell’Aviazione Civile dello Stato italiano» [in quanto firmatario
della Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale].
Dunque dal bell’inizio si incomincia con una
delega dell’Autorità dello Stato (identificabile nel competente Ministero)
ad un’altra autorità (quella dell’Enac) che
poi a sua volta, dalla stessa Legge, è delegata a delegare parte delle
sue attribuzioni pubbliche ad altri soggetti privati quali sono l’ENAV
per il Servizio ATC ed il Gestore
di aeroporto in sede aeroportuale, in seguito addirittura ripetutamente
chiamato erroneamente “Operatore aeroportuale”, come commenteremo più
dettagliatamente a tempo e luogo opportuni.
Premesso tutto quanto sopra evidenziato, giova a questo
punto riprendere il pensiero del Sen. Pedrini (che una certa esperienza di aviazione
civile l’ha fatta) così come riportato su AIR PRESS del 5 agosto corrente:
«La mancanza di un controllo
sostanziale dell’aviazione civile da parte dello Stato, cioè di un Ministero nel quale sono accorpati Lavori pubblici,
Navigazione, Pesca e Trasporti aerei, senza più la vigilanza del Dipartimento
dell’Aviazione Civile, è cosa da “amici degli amici” e l’atto di predisporre un ridisegno del Codice
della Navigazione con, in contemporanea, la riconferma della Commissione
incaricata della riforma del Codice stesso, è cosa grave. Le sciagure
non ci hanno insegnato nulla:- è impensabile
che il governo possa delineare una nuova organizzazione aeroportuale,
accentrando i compiti pubblicistici nelle mani del gestore, abolendo
la figura del Direttore di aeroporto, quando, proprio a seguito delle
privatizzazioni delle gestioni aeroportuali, la figura del Direttore
di aeroporto dev’essere rafforzata
anziché indebolita, in quanto, aprendo gli aeroporti a soggetti
giuridici esteri, questi si troverebbero a rivestire funzioni prima
conferite a soggetti giuridici italiani.» E conclude:-
«Il senso
dello Stato, dov’è andato a finire ?»
E passiamo ad un breve esame del paragrafo “Analisi e considerazioni” della Premessa.
1.
Da quanto si può apprendere leggendo
l’ultimo capoverso di questo paragrafo e precisamente dal riferimento
alle «organizzazioni preposte all’aviazione civile»
distinguendole «attribuzioni
e poteri dell’Autorità», che inequivocabilmente resta attribuita
anche per l’ICAO al Ministero che rappresenta lo Stato, sembra di poter
concludere che l’ENAC non è l’autorità dell’Aviazione Civile
nazionale, bensì una delle organizzazioni ausiliarie preposte all’aviazione
civile, per esercitare “compiti di normazione”. Al legislatore il compito
di chiarire l’enigma.
2.
Riguardo al Titolo I°, si nota l’istituzione
di un “Consiglio strategico del Trasporto Aereo”, quasi che tutta l’Aviazione
Civile nazionale sia rappresentata soltanto dal Trasporto Aereo, il
quale, detto per inciso, deve lamentare l’amara verità di avere ben
oltre la metà della propria flotta in esercizio non di proprietà dei
Vettori, bensì in leasing! Il che la dice lunga sullo stato di salute
della nostra industria del trasporto aereo.
3.
Del Titolo II° si deve rilevare che
pur essendo riconosciuta l’esistenza dei servizi meteorologici e di cartografia aeronautica (dimenticando quello
di Informazioni aeronautiche) non gestiti dall’Autorità
dell’A.C., si ritiene che essi «non presentino
criticità» e pertanto si ritiene opportuno mantenere l’attuale
impianto normativo in materia. A parte il fatto che la struttura unica
e monolitica dell’autorità dell’A.C. italiana
va in tal modo a farsi benedire, ripartita tra innumerevoli
competenze esterne, c’è da chiedersi se questi signori riformatori abbiano
mai sentito parlare dell’inadeguatezza delle cartine aeroportuali per
i piloti, lamentata dall’Investigatore incaricato dell’inchiesta sul
disastro di Linate.
4.
Dal Titolo IV° spicca la pretesa,
dopo aver abrogato le attribuzioni ed i compiti assegnati dal vigente
Codice della Navigazione alla figura del Direttore di aeroporto, di «aver mantenuto
in capo all’ENAC (ma comunque non ad un soggetto pubblico,
responsabile in loco – N.d.R.) l’esercizio dei poteri pubblici mediante la esplicita
approvazione del regolamento d’aeroporto che definisce il modus
operandi di tutti i soggetti che interagiscono sullo specifico
aeroporto»! Saremmo
molto curiosi di conoscere il parere della Magistratura in merito alla
validità di questa doppia traslazione di poteri e responsabilità, prima
da soggetti pubblici a privati e poi da soggetti individuali a collettivi.
Più che ad una riforma sembra di assistere ad una bolscevizzazione
dell’A.C. nazionale!
5.
Assieme al Titolo IV° il Titolo VIII°
è uno di quelli che più devono preoccupare in merito alla proposta nuova
organizzazione dell'Aviazione Civile nazionale, che, va ribadito subito, non rispetta le indicazioni organizzative
dettate dall’ICAO. Del Titolo VIII° si deve rilevare che non è affatto
vero, come invece asserito nella presentazione del Titolo IV°, che viene «mantenuto in capo
all’ENAC l’esercizio dei poteri pubblici», in
quanto al Capo II° del Titolo VIII° si annuncia che viene «stabilita la prerogativa
dell’Operatore aeroportuale (s’intenda:- “Gestore aeroportuale”)
di
adottare misure urgenti e di limitare l’operatività dell’aeroporto quando
si verificano condizioni (non si definisce se di “Safety”
o di “Security” – N.d.R.) di non-sicurezza e di emergenza».
Questa è la riprova che le funzioni pubbliche detenute dal Direttore
di Aeroporto, (che s’intende abrogare) non vengono affatto
attribuite ad un soggetto pubblico dipendente dall’ENAC e presente localmente
sull’Aeroporto, bensì si vorrebbero traslare incondizionatamente al
“Gestore aeroportuale”, che potrebbe perfino essere un soggetto individuale
straniero!
6.
Titolo IX°: Il rilievo del punto precedente
trova conferma anche in questo Titolo relativo alla nuova gestione degli “atti di stato civile” redatti
da un Comandante in corso di navigazione, atti che non vanno più presentati
al Direttore di aeroporto, ora abolito, bensì all’Autorità della Polizia
di Stato, sperando che almeno questa rimanga presente su tutti gli aeroporti.
Ma non si sa bene che fine faranno tutti gli
altri compiti di pubblica rappresentanza precedentemente assegnati al
Direttore di aeroporto.
7.
Titolo X°:- in perfetto stile burocratico-amministrativo
è stato molto curato il capitolo relativo al sistema sanzionatorio
di cui è incaricata l’ENAC, ma non è dato di sapere se a livello esclusivamente
centrale oppure anche periferico.
Analisi
degli articoli modificati del Codice.
L’art. 687 esordisce con un titolo che si riferisce soltanto alla “Navigazione
aerea”, mentre l’amministrazione dell’Aviazione Civile nazionale attiene
a discipline che travalicano la semplice materia della Navigazione.
Dunque, che tale Amministrazione dello Stato sia costituita
da due entità (seppur, si spera, concorrenti ai medesimi scopi) è già
un’anomalia rispetto agli obblighi assunti con l’adesione alla Convenzione
di Chicago, la quale dispiega la sua valenza su tutte le materie che
riguardano l’organizzazione dell’Aviazione Civile internazionale e non
la sola “Navigazione aerea”.
L’art. 688, comma 2, stabilisce che il Ministro si avvalga
del parere consultivo fornito da un “Consiglio strategico del trasporto
aereo” (come se l’Aviazione Civile fosse solo “trasporto aereo” – N.d.R.),
Consiglio del quale farebbero parte, tra gli altri, gli “operatori aeroportuali”
e “gli esperti del settore”. Riguardo ai primi bisogna intendersi senza
equivoci:- “Operatori aeroportuali”
sono tutti coloro “service handlers”, vettori, autofornitori
di servizi, rifornitori di carburanti e di pasti a bordo, ecc. autorizzati
ad operare in aeroporto, mentre i “gestori
aeroportuali” sono coloro che hanno ricevuto una concessione
a gestire l’aeroporto, completo di infrastrutture ed impianti sia
di airside che di landside
e quindi sono costoro semmai che possono essere inclusi in questa rappresentanza
consultiva e non tutti gli altri. Per quanto attiene il riferimento
agli “esperti del settore” non si riesce a
comprendere a chi ci si voglia riferire, forse agli “amici degli amici”
ai quali si riferiva il Sen. Pedrini.
Sempre a proposito di questo articolo, si rileva
la mancanza di un comma 5 che stabilisca qualcosa di simile a:-«Il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti
si avvale di un Ispettorato
per la sorveglianza del raggiungimento degli obiettivi fissati nel contratto
di programma stipulato con ENAC», qualora l’attuale assetto bifronte - Ministero ed ENAC – (e quindi equivoco – N.d.R.),
debba esser confermato in sede parlamentare.
Art. 689,comma
1. Dunque l’ENAC, chiamata a svolgere le funzioni
di “Autorità dell’Aviazione
Civile” dall’art. 687, comma 3, in questo articolo
non viene impostata secondo le indicazioni dell’ICAO in materia, contenute
sia nel Doc 9734 Manuale sulla sorveglianza
della sicurezza, capitolo 3, paragrafo 3.4, fig. A1,
come pure nel Doc 9426 Manuale
per la pianificazione dei Servizi del Traffico Aereo,
Appendici A e B, ma viene incaricata di «adottare le disposizioni tecniche atte al
recepimento delle “previsioni” contenute negli
Annessi alla Convenzione di Chicago, con l’osservanza dei seguenti
criteri direttivi … », tra i quali, si fa notare, si insiste
in modo ossessivo sul mandato di adeguare «l’uniformità di normativa con la regolamentazione internazionale
[omettendo «dell’ICAO»
ed insistendo invece sul motivo che segue e cioè] tenendo conto della disciplina emanata in ambito
comunitario», come se la normativa comunitaria in materia
potesse contrastare con quella ICAO! Ma quel
che qui preme notare è l’utilizzo della parola “previsioni”,
che, forse per assonanza, si vorrebbe spacciare in italiano con lo stesso
significato del termine “provisions” in inglese. Infatti
mentre il termine “provisions”
in questo contesto, in inglese, significa “disposizioni/provvedimenti”, la parola italiana “previsione” significa
soltanto “l’indicazione di ciò che si prevede” e “prevedere” significa
“immaginare ciò che si deve ancora compiere”.
Dunque quel termine, in una legge scritta in italiano,
non significa affatto un incarico assegnato ad ENAC di adottare «le disposizioni tecniche atte al recepimento dei “provvedimenti” (o clausole, o misure) contenute
negli Annessi», ma semplicemente ed erroneamente l’incarico a «recepire qualcosa
di “preveduto/immaginato/stimato» e non “stabilito” , com’è invece il caso delle norme contenute negli
Annessi tecnici alla Convenzione di Chicago.
Lo stesso errato concetto è reiterato anche nel testo
del comma 3, laddove, in un pessimo italiano indegno di un Codice, si
stabilisce che l’ENAC debba assicurare «il monitoraggio [ma perché non si vuole usare
il termine “sorveglianza”?] sulla conformità del “sistema nazionale dell’Aviazione Civile”
alle “previsioni” degli Annessi … omissis», laddove il termine
“monitoraggio”, in italiano ha il significato di “controllo continuo
o di osservazione di un fenomeno”. Senza contare poi che con
questa disposizione si va a creare la figura anomala di “Controllore di se stesso” !
Ora, del «sistema
nazionale dell’Aviazione Civile» che già in partenza non è un “sistema”, o perlomeno non “il sistema” indicato dall’ICAO, non vi dovrebbe essere alcun auto-monitoraggio da fare, ma soltanto da «garantire la sorveglianza
sulla sicurezza», così come indicato nel Doc 9734 dell’ICAO. Semmai il compito
di controllare il comportamento dell’Ente normatore
è affare del Ministro pro-tempore, il quale,
non essendo onnisciente, dovrebbe avvalersi di un Ispettorato tecnico per ottemperare ai propri doveri di vigilanza
sull’Ente delegato a svolgere le funzioni amministrative dell’Aviazione
Civile nazionale. Quindi, in materia di “prestazioni” fornite dall’ENAC
in qualità di “Autorità dell’Aviazione Civile” posta sotto la vigilanza
del M.I.T per gli obiettivi
strategici che devono essere perseguiti dall’ENAC, sarebbe altamente auspicabile che il M.I.T. si dotasse di un apposito
Ispettorato, formato da Ispettori
veramente esperti della materia “aviazione civile internazionale” (funzione
da non far interpretare da personale in esubero delle Ferrovie dello
Stato, come è sempre accaduto in passato!) e quindi in grado di vigilare
effettivamente ed efficacemente sui comportamenti dell’ENAC.
L’art. 690,
assieme all’art. 691, stabilisce i compiti assegnati
all’ENAC, tra i quali stupisce
di non trovare elencata alcuna disposizione in materia di compiti relativi alla normazione
che l’ENAC dovrebbe emanare nei confronti di ENAV, nella sua qualità
di fornitore dei Servizi ATS (erroneamente
denominati di “assistenza al volo” soltanto), in relazione a quanto
stabilito nel Libro I°, Titolo II°, Capo I° del testo riformato del
Codice della Navigazione, dove si accenna agli «impianti per l’assistenza al volo e per il controllo del
traffico aereo (voce l), ai servizi di assistenza al volo (voce
m) e di telecomunicazioni aeronautiche
e radio-misure (voce n del comma 3)»,
ma non mai alle norme per la sorveglianza della formazione, dell’addestramento,
della verifica e dell’aggiornamento degli Addetti ai sevizi elencati.
L’art. 692,
stabilendo le funzioni ispettive dell’ENAC sul complesso dell’Aviazione
Civile nazionale, indica all’ENAC stessa di effettuare
«attività ispettiva e di controllo mediante
un’articolazione territoriale»
non meglio specificata, che secondo i riformatori andrebbe bene
genericamente «in
funzione della tipologia e dell’entità delle attività da sorvegliare»,
ma che non può certo andar bene nel caso specifico della sorveglianza di garanzia da esercitare sulle operazioni aeroportuali,
in quanto una “articolazione territoriale” non sarebbe presente su ogni
aeroporto, onde garantire l’effettuazione
dei compiti di garanzia non delegabili a soggetti che non siano emanazione
della pubblica Autorità dello Stato.
In materia, per similitudine, riferirsi ai poteri conservati dalla
Polizia di Stato in termini di esecuzione di
arresti di cittadini che possono esser colti in fallo dagli Addetti
delle Società incaricate dei controllo di security
(antiterrorismo) dei passeggeri, ma da questi ultimi non possono essere
arrestati, ma solo consegnati agli Agenti
delle Forze dell’Ordine.
Art. 693. Fin
dall’inizio del testo di questo articolo si
può constatare come anche il sistema
ATS che dovrebbe essere monolitico
per esercire, in conformità della regolamentazione emanata dall’ENAC
(che non può esser altro che quella ICAO!) e secondo le disposizioni
dell’art. 690, i Servizi ATC, qui incomincia a separarsi ed a disgregarsi
in rivoli separati, formati cioè da ENAV e da AMI, secondo situazioni
nazionali e senza alcun obbligo di attenersi alle norme internazionali
stabilite dall’ICAO negli Annessi 2, 3, 10, 11, 14 e 15.
Questa carenza di princìpi di normazione risulta tanto più evidente leggendo
il testo dell’art. 698, comma
1, nel quale all’ENAV è fatto carico di organizzare «la fornitura dei servizi in piena autonomia
[!] e
nel rispetto delle norme nazionali»,ma non l’obbligo di ottemperare alle norme internazionali dell’ICAO!
Il fatto è aggravato poi dal testo del comma 2, laddove si stabilisce
che «i
compiti assegnati ad ENAV … sono oggetto di specifico “contratto di
programma” che definisce gli obiettivi da conseguire e le caratteristiche
dei servizi da fornire in ambito nazionale e locali,
inerenti la circolazione aerea e la movimentazione degli aeromobili
negli spazi aerei e negli aeroporti», ma senza mai citare
quali norme di riferimento quelle stabilite dall’ICAO negli Annessi più sopra
indicati.
Art. 699,
comma 2:- Finalmente si può notare un riferimento
specifico ai «criteri internazionali»
riportati negli Annessi alla Convenzione di Chicago, i cui contenuti
sono però ancora una volta intesi come criteri generici e
non come norme cogenti, da essere ottemperate dai responsabili del “sistema
aviazione civile”.
Art. 700 e art. 701. Il fatto che i servizi di soccorso e lotta antincendio “possano” esser
affidati dal Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco non all’ENAC quale
Autorità dell’Aviazione Civile bensì ai singoli Gestori
aeroportuali (che nel testo continuano ad esser impropriamente denominati “Operatori aeroportuali”), la dice
lunga sul fatto che coloro i quali hanno proposto questo genere di modifica
non solo al Codice della Navigazione, ma addirittura a Leggi dello Stato
relativamente recenti ed inerenti ai compiti aeroportuali dei VVF, non
intendono affatto riformare l’organizzazione dell’Aviazione Civile italiana
in un complesso unico ed unitario, amministrato dallo Stato nella sua
qualità di Stato contraente della Convenzione di Chicago, bensì intendono
smembrare ulteriormente quei servizi come quello assicurato
in tutto il Paese dal Corpo nazionale dei VVF. Il
tutto instaurando complicate procedure di delega da poteri pubblici
ad interessi privati quali quelli dei Gestori.
Dal
Titolo III° - Capo I°, che
comprende gli articoli dal
702 al 714, vi è sommariamente da rilevare che:
1.
Pur vedendo, finalmente, denominata
correttamente l’Agenzia, incaricata delle investigazioni aeronautiche per gli incidenti dell’aviazione civile,
non si è ancora voluto comprendere (dopo otto
anni che lo andiamo predicando con tute le prove possibili ed immaginabili)
che non si possono continuare ad indicare come “inconvenienti” gli “eventi di pericolo gravi” che non abbiano causate le conseguenze indicate
all’art. 702, comma 2, ma che comunque abbiano indicato che un incidente
è stato sfiorato ed includano,
perfino, qualunque altro fatto che potenzialmente abbia potuto pregiudicare
la sicurezza del volo; quindi non “inconvenienti” (che non hanno
significato in materia) ma “eventi
di pericolo”!
2.
Si rileva che all’obbligo
di notifica degli incidenti e degli eventi
di pericolo di cui all’art. 703,
non corrisponde la necessaria sanzione che, secondo il disposto, dovrebbe
essere determinata a norma di Legge come prerogativa da parte dell’Agenzia
investigativa. Il fatto poi che i comma 3 e 4 assegnino
l’obbligo di comunicare all’ENAC gli “inconvenienti” intesi come avarie
tecniche o mancato rispetto di procedure (che però non abbiano causato
“incidente”), la dice ancora lunga sul fatto che il legislatore proponente
questa modifica del Codice, non ha capito nulla del problema delle notifiche
e che, quindi, l’art. 704
diventa in tal modo inattuale ed inefficace.
3.
Quel che sorprende è dover apprendere
che «tutti gli incidenti aeronautici in mare» (art. 705), quindi oltre a quelli subito
sotto costa, sono affidati all’intervento di un’Autorità marittima competente (non
meglio specificata), mentre il Servizio SAR, richiesto dalle norme
ICAO, non viene neppure menzionato!
4.
L’art. 706 si fa notare assieme al comma
2 dell’art. 709 per non contemplare
per l’Agenzia investigativa l’evenienza di poter partecipare all’investigazione
di incidenti, avvenuti al di fuori del territorio
italiano in qualità di Organo dello Stato del Vettore (intendasi esercente
o proprietario) o di Stato di immatricolazione dell’aeromobile.
5.
L’art. 711 si distingue per il fatto di
voler indicare che l’Agenzia può indicare «forme e modalità con cui Enti e
soggetti interessati possono intervenire nelle investigazioni aeronautiche», fallendo in tal modo di stabilire con una Legge
dello Stato (e non con un regolamento interno) le limitazioni connesse
con questa concessione, particolarmente nei confronti di stranieri che
possono essere abituati in maniera molto differente nei loro rispettivi
Paesi. Si rileva altresì che, ancora una volta, il legislatore nazionale
non riesce a dimostrare il coraggio di deliberare sul princìpio
essenziale che l’inchiesta tecnica
su incidenti ed eventi di pericolo debba avere
la priorità - per scopi di salvaguardia
della vita umana – sull’indagine giudiziaria, i cui scopi etici sono volti alla determinazione delle responsabilità
ed alla punizione degli eventuali colpevoli. Continuando a fare
come si fa da sempre in Italia, ci si prende la responsabilità di non
consentire all’investigazione tecnica la rapida determinazione delle
cause dell’evento, che sono l’unico
modo idoneo a permettere di attuare le idonee misure correttive che
siano in grado di impedire la reiterazione dell’evento. Evento che
può esser costato la vita anche di centinaia di passeggeri
o di persone al suolo!
Il
Titolo IV° - Degli aeroporti
- è sicuramente uno di quelli più preoccupanti (nell’attuale stesura)
e quindi contestabili in riferimento al mancato
rispetto delle norme dell’ICAO in merito al mantenimento in mano pubblica
delle garanzie di sicurezza che lo Stato deve assicurare
nei confronti dell’aviazione civile e dei suoi utenti, inclusi i terzi
al suolo!
In merito al Capo I° e II° di questo titolo v’è poco
da notare, salvo per l’art. 723,
che risulta incompleto per quanto attiene alcune
presunte attività pericolose per la navigazione, il cui elenco risulta
confuso, oltre che manchevole.
Ben diverso risulta l’esame
relativo al Capo III°, dedicato alla gestione
degli aeroporti civili. Nel testo di questo Capo si continuano a
confondere (artatamente) i termini:
- Gestore/concessionario
della gestione di un aeroporto civile,
termine
applicabile solo e solamente a quel soggetto
giuridico che abbia ricevuto una precisa concessione da parte
dello Stato (e per esso dal M.I.T. e subordinatamente dall’ENAC per
delega) di gestire il bene demaniale rappresentato dall’Aeroporto
e dalle sue infrastrutture,
con
il termine
- “Operatore
aeroportuale”,
applicabile a tutti coloro che siano debitamente autorizzati ad operare servizi di handling o fornitura di servizi e di
assistenza di tutti i tipi a favore di Vettori o di esercenti/proprietari
di velivoli.
Questa
distinzione deve essere chiara, inequivocabile e permanente!
Pertanto, a partire dall’art. 731 e ssgg. (ma
non limitatamente a questo Capo sotto esame), ogniqualvolta il termine
“Operatore” sia stato usato per indicare
il “Gestore aeroportuale”,
il termine stesso va cambiato in quello di Gestore.
In particolare, in merito all’art. 734, la preannunciata «Certificazione»
è quella riferita alla capacità del Gestore ad essere giudicato idoneo,
in conformità alle norme contenute negli Annessi dell’ICAO, a gestire
in sicurezza, efficienza, continuità e crismi di qualità di sistema,
l’operatività aeroportuale ed i suoi servizi ancillari.
In particolare dunque, oltre ad essere in grado di
dimostrare di saper attendere al meglio ai propri compiti, il Gestore
aeroportuale dovrà dimostrare di saper coordinare, sotto la vigilanza
della Direzione di aeroporto mantenuta dall’Autorità
aeronautica rappresentante lo Stato, i seguenti soggetti autorizzati
ad operare, secondo le norme nazionali ed internazionali, all’interno
dell’air side degli aeroporti civili:
1)
Operatori di servizi di handling;
2)
Vettori ed operatori in autoproduzione/autoassistenza
degli stessi servizi;
3)
Soggetti operanti servizi ausiliari/rifornimenti;
4)
Enti locali di istituzioni dello Stato;
5)
Fornitori di servizi essenziali (ENAV
– VVF – Pronto soccorso – ecc.)
Del
Capo IV°, l’art. 745 in particolare
va rifatto completamente partendo dal fatto che qualunque prestatore di servizi autorizzato viene denominato
“Operatore aeroportuale”,
mentre rimane valido soltanto il princìpio
enunciato al precedente commento relativo all’art. 734.
L’art. 746
dovrebbe invece indicare in quale modo l’ENAC sia
incaricata di vigilare «sulla continuità, regolarità e qualità dei servizi aeroportuali»,
assicurati direttamente o per il tramite degli “Operatori aeroportuali”
sull’aeroporto di cui sia stata approvata la gestione da parte di un
Gestore.
Del
Titolo V°, il Capo
III° e più precisamente l’art.
761 si fa notare per la mancanza di un soggetto
giuridico al quale sia fatto il preciso
obbligo di ottemperare alla responsabilità colà statuita: chi, tra proprietario, esercente, vettore, organizzazione
di manutenzione o pilota responsabile del volo risponde delle condizioni
di navigabilità dell’aeromobile? Una precisazione univoca
in materia è indispensabile!
Del Capo IV°,
l’art. 766 si fa notare per
la carenza nell’elenco dei documenti dell’aeromobile, o quanto
meno per gli aeromobili adibiti al trasporto
o lavoro aereo, del Log-book prescritto dall’ICAO ovvero del Quaderno Tecnico di Bordo – Q.T.B. – disposto dal Regolamento Tecnico del R.A.I. (ora
ENAC).
Alla
voce d) ed e) del comma 1 manca la definizione di quali siano «gli altri documenti
prescritti da leggi e da regolamenti, sia nazionali che internazionali»
che s’intende debbano essere presenti a bordo, oppure (vedi art. 769) che debbano essere «annotati a cura
dell’esercente» e, aggiungerei,
«da parte delle organizzazioni di manutenzione
e revisione».
Del
Titolo VI° - Capo I° - art.770 v’è da notare che l’attuale revisione
sarebbe stata la migliore opportunità per denominare correttamente in
lingua italiana il documento di attestazione, quale soggetto giuridico relativamente all’idoneità di conseguimento della
“Certificazione di Esercenza di Vettore Aereo – C.E.V.A.
– o della “Certificazione
di Imprenditore di Lavoro Aereo” – C.I.L.A.
– conseguibili sulle basi dei criteri esistenti per il rilascio
del C.O.A. contemplato sia dalle norme ICAO che da quelle J.A.A.-
Dunque la corretta denominazione della “Certificazione” per un’impresa
di attività aerea non dovrebbe includere l’abusata
parola di “Operatore” che in lingua italiana non si riferisce al concetto
di impresa tecnica o commerciale di trasporti, bensì solo al concetto
di persona addetta a macchine, sistemi o affari bancari o di borsa-valori
e giammai al concetto inglese di “Operator”,
ovvero esercente o gestore di mezzi di trasporto.
Del
Titolo VII°, assolutamente
sorprendente risulta il fatto che l’art. 786, al comma a), elenchi tra il “Personale addetto
ai servizi di terra” il «personale addetto
ai servizi di assistenza al volo»
e non quello addetto ai “Servizi del Controllo del Traffico Aereo” –
A.T.S. – e relativi Servizi ancillari (AIS – MET – Aeronautical
Charts). Dunque la dizione «servizi di assistenza al volo» è incompleta, riduttiva ed
imprecisa e pertanto va cambiata, possibilmente da parte di chi s’intenda
della materia!
Del
Titolo VIII° - Capo I° - dedicato
alla “Vigilanza sulla [e non della]
navigazione [aerea]”, si apprende,
leggendo il comma 2 dell’art. 789, che «le funzioni di vigilanza sulla circolazione
aerea [sic!] negli aeroporti sono esercitate dai direttori
degli uffici centrali e periferici e dal personale ispettivo dell’ENAC»,
così di fatto, con un colpo di mano, abolendo
una delle funzioni del Direttore di aeroporto e dei suoi Addetti agli
UU. CC. TT. Aeroportuali e, quindi, occultamente abrogando le figure
alle quali erano demandate le funzioni pubbliche di vigilanza presenti sul singolo aeroporto, che finora hanno costituito appunto
la funzione di garanzia esercitata
dall’Autorità dello Stato presente localmente.
L’art. 790,
comma 1, è un capolavoro d‘ipocrisia in quanto stabilisce
che «l’ENAC
[e non i suoi funzionari aeroportuali], qualora ritenuto
necessario [a discrezione di
chi?],
può sottoporre a visita di controllo gli
aeromobili nazionali ed esteri ed ispezionare
i documenti [!] di bordo previsti come obbligatori dalla legislazione [e non dalla normativa tecnica internazionale o nazionale]
vigente, in accordo [e non “in ottemperanza”] a programmi [?] internazionali [non importa
se sottoscritti o meno dallo Stato italiano?]».
Però,
siccome il peggio non è mai morto, ecco che il comma 2 c’informa che «l’ENAC [soggetto giuridico
che però non individua direttamente una responsabilità personale]
vieta la partenza degli aeromobili quando, a seguito
dei controlli previsti dal comma 1
[effettuati
non si sa da chi e con quale tempestività rispetto alla partenza stessa]
emergono elementi
[rilevati da chi?] che pregiudicano
la sicurezza aerea [safety o security?]», senza indicare neppure i criteri in base ai quali
siano da effettuare dei precisi interventi e rilievi «di sicurezza aerea».
Dunque, in questo art. 790, che dovrebbe impedire sia la
ripartenza dagli aeroporti nazionali delle “vecchie carrette
dei cieli”, sia la partenza degli aeromobili sui quali ci possa essere
anche il solo sospetto di possibili atti contro la security, ovvero qualsiasi intervento
atto ad impedire azioni di interferenza illecita, dovrebbe permettere
di esplicare la propria efficacia esclusivamente per mezzo di controlli
eseguiti dall’ENAC ed esercitati tramite «i direttori degli uffici centrali e periferici e dal personale ispettivo
dell’ENAC», però non
presente localmente su ciascun aeroporto aperto al traffico aereo civile!
Il classico esempio cioè di organizzazione
italiana del tipo … vorrei, ma
non posso!
Anche il comma
2 dell’art. 792 risulta quanto meno impreciso, in quanto tratta soltanto del
«sorvolo del territorio della
Repubblica», ignorando sia il sorvolo delle sue acque territoriali
che la penetrazione dello spazio aereo assegnato
dai Piani regionali dell’ICAO al Controllo del Traffico Aereo esercìto dall’Ente designato dallo Stato italiano, cioè
dall’ENAV.
Come
si può constatare siamo ben lontani dall’avere
ben chiaro un quadro giuridico-amministrativo
relativo alla tutela della navigazione
aerea nello spazio aereo italiano e delle relative pertinenze di carattere
normativo, da valere anche in sede internazionale.
Del Capo II°
spicca il contenuto dell’art.
800, nel quale, sia al comma
1 che il comma 2, vengono
attribuiti all’Operatore aeroportuale [anziché al Gestore] i poteri di adottare quelle «necessarie misure urgenti e limitazioni
all’operatività dell’aeroporto» finora attribuite alla
potestà pubblica del Direttore di aeroporto, arrivando addirittura ad
attribuire al Gestore i compiti di determinare «quelle limitazioni all’utilizzazione degli aeroporti, quando
si verificano variazioni dell’agibilità e della funzionalità degli impianti
e dei servizi aeroportuali o condizioni che compromettano la sicurezza delle operazioni aeroportuali.»
Ecco così conclusa la fase di abrogazione
completa della figura del Direttore di aeroporto e dei suoi Addetti
agli Uffici Controllo Traffico aeroportuali che ha come tragica conseguenza
la traslazione di funzioni di garanzia e di poteri di vigilanza
detenuti dalla pubblica amministrazione dello Stato a favore di soggetti
privati che potrebbero essere perfino stranieri, qualora le concessioni
delle gestioni di aeroporti civili italiani dovesse venire assegnata
a Società di capitali straniere (come ad esempio già è avvenuto all’aeroporto
di Napoli-Capodichino!).
Il tutto è confermato anche dal disposto del successivo
comma 2 dell’art. 801 che stabilisce che successivamente all’approdo il giornale di bordo sia presentato “all’autorità
di pubblica sicurezza” [che non esiste più, sostituita dalla
Polizia di Stato] e non, come in precedenza, al Direttore di aeroporto,
di fatto abrogato sia come funzione amministrativa che come Ufficiale
di Polizia giudiziaria!
Anche il Capo III°,
all’art. 805, si distingue
per l’approssimazione, da parte dell’estensore, della conoscenza degli
argomenti trattati.
Infatti
mentre il comma 1 tratta
di articoli vietati per il trasporto aereo,
quali armi e gas tossici non imbarcabili a bordo, il comma 2 è assolutamente nebuloso e genera
confusione in quanto non è in grado di distinguere tra quelli che sono
definiti “dangerous goods”,
che dovrebbero essere segnalati a cura dell’esercente all’attenzione
del Comandante del volo per mezzo di specifica
notifica in triplice copia, e le merci vietate comunque al trasporto per via
aerea e delle quali il Comandante non può avere alcuna conoscenza
(come invece pretenderebbe il disposto di questo articolo) se non gli
vengono appropriatamente e responsabilmente notificate
!
Anche
al Titolo IX° si continuano
ad attribuire compiti
e funzioni alle autorità di pubblica sicurezza che, ripetiamo,
non è più denominata così, bensì Polizia di
Stato!
Del
Titolo X° è necessario rimarcare
che all’art. 810 mancano
le necessarie disposizioni o provvedimenti in merito alle sanzioni da
comminare ai responsabili di omissioni di notifica
di incidenti o di “inconvenienti” [intendasi mancati
incidenti o eventi di pericolo] gravi e quelle (da
istituire) per la mancata notifica di “dangerous goods” al Comandante
di un volo commerciale.
Gli artt. 812 e 813 continuano a confondere il Gestore
aeroportuale tra gli “Operatori aeroportuali”, mentre l’art. 814 richiederebbe che tra le sanzioni stabilite per il comandante
di aeromobile venisse inclusa quella per l’omissione
delle prescritte annotazioni
sul Quaderno Tecnico di Bordo (Q.T.B.) o Log-book di difetti
o inconvenienti dell’aeromobile presenti sull’aeromobile al termine
di ogni volo. [Una cattiva abitudine riscontrata tra alcuni low
cost operators ove,
nella migliore delle ipotesi, le annotazioni di eventuali
problemi tecnici vengono fatte su foglietti anonimi per l’equipaggio
che segue.]
Il comma 1
dell’art. 816 deve stabilire sanzioni non solo per il Comandante di aeromobile [commerciale],
bensì per tutti i piloti-in-comando di
qualsiasi aeromobile, in quanto la qualifica di Comandante, in Italia, spetta solo a chi ha l’incarico di Pilota-Comandante,
mentre che “Pilota-in-comando”
per l’ICAO è anche il pilota
privato, unico pilota a bordo del suo velivolo privato o noleggiato.
Altro esempio d’incompetenza è quello rappresentato
dal testo dell’art. 819,
con il quale si vorrebbero applicare delle sanzioni a carico del Comandante
per «violazioni alle
norme sul trasporto di “cose” [e
non “articoli” o “merci”] delle quali è vietato il trasporto o delle quali il trasporto
può divenire pericoloso o nocivo
per l’aeromobile, per le persone o per il carico in corso di navigazione [!]», quando da nessun’altra parte del Codice si stabilisce che la responsabilità deve essere dell’esercente,
dell’operatore aeroportuale addetto alle merci pericolose e dello spedizioniere
della merce, i quali singolarmente o in combutta abbiano imbarcato,
senza notifica o con notifica mendace, degli articoli o merci
pericolose all’insaputa del Comandante. Invece, in questo
articolo, non viene fatta alcuna menzione
di una sanzione a carico di un Comandante che si accinga alla
partenza senza aver compilato ed esplicitamente approvato con propria
firma il Piano di carico obbligatorio [sia per l’ICAO che per il Regolamento
Tecnico del R.A.I., ora ENAC] ed il relativo
Foglio di centraggio. E questo tipo d’incompetenza normativa
è estremamente pericoloso nei confronti
di quella sicurezza del volo
che si dovrebbe tutelare appunto partendo da una buona
e completa legislazione aeronautica!
E quella proposta nel Progetto di Legge n. 2918 non lo è di certo
!
RD
[Fine prima parte]
